1944年太平洋战事，日本失败已成定局，美国政府为战后控制亚洲、太平洋地区创造有利条件，抓紧扶植以蒋介石为首的国民党政府，力求在蒋指挥下统一中国的政治与军事。9月6日，曾任美国陆军部部长的赫尔利少将作为美国总统特使到中国。

11月7日，赫尔利和包瑞德上校抵延安，次日与毛泽东、周恩来、朱德会谈。赫尔利声称，蒋介石同意由一个美国调解代表团来促进民主，并通过“统一中国的军事力量”来加速打败日本的进程。为此，蒋准备承认共产党和各少数党派的合法地位，允许共产党以某些形式参加军事委员会。赫宣读他草拟的《为着协定的基础》的文件。9日，中共提出协定草案，经赫尔利提议作些修改，定为《中共与中国政府的基本协定》。

协定共5条，包括国共两党共同工作，统一中国一切军事力量，加速击败日本与重建中国；改组国民政府为包含所有抗日党派和无党无派政治人物的代表的联合国民政府，改组军事委员会为所有抗日军队代表组成的联合军事委员会；实行言论、出版、集会、结社自由的促进进步与民主的政策；联合国民政府承认国民党、共产党及所有抗日党派的合法地位等。

10日，毛泽东和赫尔利分别在一式两份的文本上签字。当日午周恩来与赫尔利、包瑞德离延安去重庆。蒋介石不接受《基本协定》，另拟3项反建议。即一，国民政府允将中共军队加以改编，承认中共为合法政党。二，中共应将其一切军队移交国民政府军委会统辖，国民政府指派中共将领以委员资格参加军委会。三，国民政府之目标为实现三民主义之国家。于11月21日由赫尔利转交周恩来。周当即表示不同意，揭露蒋对建立民主的联合政府没有诚意。谈判持续到1945年2月13日无结果，周于16日返回延安。